Brú yfir byggðaföllin eða mjaltavél Icelandair?

Fáeinar hugleiðingar um fyrirhugaðar breytingar á Loftbrúnni

Hörð viðbrögð við breytingunum hafa ekki látið á sér standa. Sveitarstjórnarfólk hefur meðal annars kallað þær „enn eitt áfallið fyrir landsbyggðina“, „blauta tusku frá ríkisstjórninni“, „hreina og klára skerðingu“ og „aðför að landsbyggðinni“ og sagt þær lýsa „litlum skilningi á aðstæðum þeirra sem búa úti á landi“.

Stjórnarandstöðuþingmenn hafa gagnrýnt algjöran skort á samráði við íbúa landsbyggðanna og sagt breytinguna „enn eina ákvörðunina sem eykur kostnað fólks á landsbyggðinni“ en landsbyggðarþingmenn stjórnarmeirihlutans hafa einnig lýst því yfir að þessi breyting sé „ekki boðleg“ og þeir sætti sig ekki við hana.

Þessi hörðu viðbrögð eru skiljanleg í ljósi mikilvægis Loftbrúarinnar fyrir marga íbúa dreifðari byggða. Það er hins vegar nauðsynlegt að greina milli tveggja nánast óháðra álitamála varðandi Loftbrúarverkefnið sem hófst í september 2020.

Annars vegar er það pólitísk grundvallarspurning hvort yfirhöfuð eigi að niðurgreiða flug landsbyggðarfólks til og frá höfuðborginni og í framhaldinu spurning um pólitíska forgangsröðun hver heildarfjárhæð slíkra niðurgreiðslna eigi að vera.

Hins vegar er það nánast tæknileg spurning hvort niðurgreiðsla á föstu hlutfalli af því fargjaldi sem flugfélagið kýs að innheimta hverju sinni leiði til hækkunar flugfargjalda, hvaða áhrif það hafi á einstaka notendahópa ef fargjöld yrðu þess í stað niðurgreidd um fasta upphæð á hvern fluglegg og hvaða aðrar leiðir séu færar.

Brú yfir byggðaföllin?

Flugsamgöngur hafa margvísleg jákvæð samfélagsáhrif á dreifbýlli svæðum. Farþegaflug frá svæðisbundnum flugvöllum styttir ferðatíma verulega og fjölgar ferðum til og frá nálægum byggðarlögum. Ef allir litlir flugvellir í Evrópu með færri en milljón farþega á ári legðust af myndi ferðatími til og frá dreifbýlum svæðum á Norðurlöndunum og í Suður-Evrópu aukast um allt að 40%.

Auk efnahagslegra áhrifa geta greiðar flugsamgöngur einnig aukið lífsgæði fólks á margvíslegan hátt. Þær auka þannig möguleika fólks á því að hitta vini og ættingja í fjarlægum byggðarlögum eða fá til sín gesti, fjölga tækifærum til skemmtiferða svo sem í sumarleyfum eða helgarferðum, auk þess sem margvísleg þjónustusókn svo sem vegna menntunar, heilbrigðis eða áhugamála verður auðveldari.

Á Íslandi hefur innanlandsflugið jafnframt verið forsenda þess að landið allt geti nýtt sér þá sameiginlegu þjónustu sem þjóðin hefur byggt upp í höfuðborginni. Nánast allir landsmenn eru í innan við tveggja klukkustunda aksturs- eða flugfjarlægð frá stjórnsýslu ríkisins og margvíslegri þjónustu sem greidd er af sameiginlegum sjóðum. Efling höfuðborgarsvæðisins sem miðstöðvar opinberrar starfsemi hefur einnig leitt til samþjöppunar verslunar, þjónustu og menningarviðburða af öllu tagi, allt frá bílaumboðum til bókakynninga og frá golfmótum til glasafrjóvgunar.

Í fjárlögum ársins 2025 lagði ríkið um 150 milljarða króna til Landspítalans, háskólanna í Reykjavík og helstu menningarstofnana ríkisins í borginni. Loftbrúin kostar um 0,49% af þeirri upphæð en auðveldar þeim 16% þjóðarinnar sem fjærst búa Austurvelli aðgengi að þessari sameiginlegu starfsemi þjóðarinnar. Um 62 þúsund íbúar eiga rétt á Loftbrú og kostnaður ríkisins árið 2025 nam því um 12 þúsund krónum á hvern íbúa, eða um 1.000 krónum á mánuði.

 

Mynd 1 sýnir að fjárheimildir ríkisins vegna Loftbrúarinnar hafa verið 600 milljónir á ári frá fyrsta heila starfsári verkefnisins, árið 2021. Miðað við verðlag ársins 2025 jafngildir það 779 milljónum árið 2021 en aðeins 572 milljónum árið 2026. Útgjöld vegna Loftbrúarinnar hækkuðu vissulega upp í 741 milljón króna á föstu verðlagi fram til ársins 2024 en stóðu nánast í stað árið 2025. Ef fjárheimildir vegna Loftbrúarinnar hefðu fylgt verðlagsþróun hefðu þær hins vegar verið 779 milljónir króna árið 2025 eða 39 milljónum umfram raunverulega nýtingu.

Þetta sýnir að útgjöld vegna Loftbrúarinnar hafa aldrei verið hærri en upphaflegar fjárheimildir hennar að raungildi. Sívaxandi útgjöld umfram fjárheimildir virðast eingöngu vera vegna þess að fjárheimildir hvers árs hafa ekki fylgt almennri verðlagsþróun. Skerðing á niðurgreiðslum vegna innanlandsflugs er ekki vegna þess að kostnaður við verkefnið hafi aukist umfram upphaflega áætlun heldur vegna þess að ríkið hyggst minnka umfang þess um fjórðung.

Mjaltavél Icelandair?

Verðlagning flugs frá svæðisbundnum flugvöllum þar sem engin samkeppni er í flugstarfsemi miðast almennt við samkeppnina við akstur á sömu leið og greiðsluvilja farþega í viðskiptaerindum. Það er því almennt mun dýrara en þar sem samkeppni er til staðar, jafnvel þótt tekið sé tillit til flugvélategunda, vegalengda og sætanýtingar. Í dreifðari byggðum er umfang flugsins jafnframt oft of lítið til að vera umstangsins virði fyrir flugfélög í harðri samkeppni á öðrum mörkuðum og því á innanlandsflug víða undir högg að sækja.

Víða um heim hafa verið sett á laggirnar kerfi til að tryggja flugsamgöngur við dreifðari byggðir með niðurgreiðslum, svo sem stuðningskerfi við nauðsynlega flugþjónustu í Bandaríkjunum og skyldu til almannaþjónustu í Evrópusambandinu. Jafnframt hefur í auknum mæli verið reynt að stuðla að aukinni samkeppni á flugmarkaði dreifbýlla svæða með því að endurgreiða flugfarþegum hluta fargjaldanna í stað ríkisstuðnings við tilteknar flugleiðir. Rannsóknir hafa sýnt að slíkar aðgerðir leiða almennt til fleiri flugferða, aukins sætaframboðs og jákvæðra efnahagslegra áhrifa.

Á Íslandi hefur sama fyrirtækjasamstæðan verið nánast einráð í innanlandsfluginu frá árinu 1938 undir nöfnum Flugfélags Akureyrar (1938–1940), Flugfélags Íslands (1940–1973), Flugleiða (1973–1997), Flugfélags Íslands (1997–2017), Air Iceland Connect (2017–2021) og Icelandair (frá 2021). Helstu undantekningarnar eru annars vegar samkeppnin við Loftleiði á árunum 1944–1952 sem lauk með því að ríkið veitti Flugfélagi Íslands einkaleyfi á öllum helstu flugleiðum innanlands og Loftleiðir sneru sér að millilandaflugi og hins vegar samkeppnin við Íslandsflug eftir að einkaleyfi og önnur höft voru afnumin á evrópskum flugmarkaði árið 1997 sem lauk með fullum ósigri Íslandsflugs árið 2000.

Þrátt fyrir afnám sérleyfa og frjálsa samkeppni í orði kveðnu hefur því engin samkeppni verið milli flugfélaga á einstökum flugleiðum innanlands frá síðustu aldamótum. Þetta hefur leitt til sambærilegrar verðlagningar á innanlandsflugi og í öðrum löndum þar sem eitt flugfélag hefur nánast einokunaraðstöðu á svæðisbundnum flugvöllum. Verð á 30–45 mínútna flugi með fullbókaðri skrúfuflugvél til Reykjavíkur er þannig oft svipað eða jafnvel hærra en 3–4 klukkustunda flug með þotu lággjaldaflugfélags frá Keflavík til Evrópu.

Niðurgreiðslur ríkisins á flugleiðum þar sem engin samkeppni er til staðar og verðlagning ræðst að mestu af greiðsluvilja farþega hafa víða leitt til hækkunar gjaldskrár. Samanburðarrannsókn á flugleiðum til eyja í Evrópu bendir til þess að almenn flugfargjöld séu um 12% hærri á hvern floginn kílómetra þegar ferðir heimafólks eru niðurgreiddar. Þegar niðurgreiðslur spænska ríkisins á flugfargjöldum íbúa Kanaríeyja og Baleareyja hækkuðu úr 50% í 75% árið 2018 hækkuðu fargjöld til dæmis um 11–14%. Eins og innviðaráðherra hefur bent á mætti e.t.v. búast við því að 40% afsláttur af hverju því verði sem flugfélagið kýs að innheimta leiði til hækkunar á flugfargjöldum í innanlandsflugi.

Samkvæmt tölum Vegagerðarinnar er Loftbrúin nýtt af um 20% farþega um Reykjavíkurflugvöll. Það er áhugaverð spurning hvort 40% afsláttur til þeirra farþega hafi áhrif á verðlagningu Icelandair á innanlandsflugi þegar meirihluti farþega ferðast á kostnað fyrirtækja, eru búsettir á höfuðborgarsvæðinu, eru erlendir ferðamenn, hafa fullnýtt Loftbrúarheimild sína eða eru að spara hana til síðari tíma.

 

Mynd 2 sýnir að eftir að samkeppni í innanlandsflugi lauk árið 2000 hækkuðu fargjöldin langt umfram bæði almennt verðlag og fargjöld í millilandaflugi. Jafnframt má sjá að með lækkandi olíuverði, aukinni samkeppni og fjölgun erlendra ferðamanna lækkuðu farmiðar í millilandaflugi skarpt milli 2014 og 2019. Verðið á millilandafluginu hefur hækkað á ný en er þó langt undir almennum verðlagshækkunum frá 1998.

Verð á innanlandsflugi hækkaði um 35% fyrstu tvö árin eftir að samkeppni Flugfélags Íslands við Íslandsflug lauk og hækkaði 23% umfram verðlagshækkanir á árunum 2010 til 2013. Eftir það lækkaði verðið líkt og í millilandafluginu og árið 2021 var vísitala innanlandsflugsins komin niður fyrir almenna verðlagshækkanir frá 1998. Eftir Covid og tilkomu Loftbrúarinnar hækkaði verð á innanlandsflugi á ný og árið 2025 var það komið 10% umfram almennar verðlagshækkanir frá 1998.

 

Mynd 3 sýnir nánar hvernig flugfargjöld innanlands breyttust frá Covid og fyrsta heila ári Loftbrúarinnar. Athygli vekur að hækkun flugfargjalda frá árinu 2021 virðist fyrst og fremst vera aðhvarf að verðlagsþróun eftir Covid og erfitt er að túlka hana sem áhrif Loftbrúarinnar á flugmiðaverð. Sömuleiðis virðast breytingar á meðalfargjaldi Loftbrúarinnar fylgja vísitöluþróun í innanlandsflugi og engin bein merki eru því um að hlutdeild Loftbrúarinnar sé að aukast.

Það er ljóst að fargjöld í innanlandsflugi eru hlutfallslega mun hærri en í millilandaflugi. Það er í samræmi við niðurstöður erlendra rannsókna sem sýna að einokunarstaða í flugstarfsemi á tilteknum flugvöllum leiðir til hærra verðs að teknu tilliti til flugvélategunda, vegalengda og sætanýtingar. Það er einnig ljóst að sú viðskiptaákvörðun flugfélaga að hækka verð flugmiða mikið skömmu fyrir brottför skapar mikinn kostnað fyrir fólk sem þarf skyndilega að fara milli landshluta vegna óvæntra atburða eða áfalla og með Loftbrúnni lendir sá kostnaður 40% á ríkinu.

Hins vegar eru hvorki traustar vísbendingar um að verð á innanlandsflugi hafi hækkað vegna Loftbrúarinnar né að Loftbrúarfargjöld hafi hækkað umfram önnur fargjöld innanlands. Í þessu tiltekna tilviki virðist Icelandair því hafa verið haft fyrir rangri sök.

Riðar brúin til falls?

Loftbrúin er metnaðarfullt byggðaþróunarverkefni sem nýtur víðtæks stuðnings meðal almennings og kjörinna fulltrúa í byggðarlögum fjarri höfuðborginni. Þótt um þremur milljörðum hafi verið varið til verkefnisins frá árinu 2020 hefur furðu lítil áhersla verið lögð á að meta árangur þess með formlegum hætti. Það kemur sér sérstaklega illa nú þegar til stendur að gera róttækar breytingar á fyrirkomulagi Loftbrúarinnar á grundvelli hálfgerðra ágiskana um kosti og galla núverandi fyrirkomulags.

Loftbrúin virðist ekki hafa leitt til fjölgunar flugferða í heild. Farþegar um Reykjavíkurflugvöll árið 2025 voru fimmtungi færri en árið 2017 en álíka margir og árið 2001. Hins vegar eru vísbendingar um að samsetning farþegahópsins hafi breyst og konur og tekjulægri hópar séu líklegri en áður til að nýta sér innanlandsflugið. Það er sérstaklega bagalegt að engar áreiðanlegar upplýsingar virðast vera til um áhrif Loftbrúarinnar á atvinnu, þjónustusókn eða menningarlíf íbúa dreifðra byggða og því erfitt að meta hvort þessum þremur milljörðum hafi verið vel varið. Það væri óskandi að fullnægjandi úttekt yrði gerð á verkefninu áður en ákvörðun væri tekin um að skerða fjárveitingar til þess um fjórðung á næsta ári.

Hugmyndin um að greiða fasta upphæð vegna hverrar flugferðar í stað 40% af fargjaldi hefur hins vegar ekkert með hækkun eða lækkun heildarframlagsins að gera. Ríkið gæti haldið óbreyttu heildarframlagi með því að niðurgreiða hvern fluglegg um 9.200 krónur í stað 7.000 króna samkvæmt tillögu innviðaráðherra.

Föst 9.200 króna greiðsla kæmi sér betur fyrir þau sem geta skipulagt ferðir sínar með lengri fyrirvara og keypt miða á minna en 23.000 krónur en verr fyrir þau sem kaupa sér miða með skemmri fyrirvara. Bent hefur verið á að flugmiðar séu oft keyptir með stuttum fyrirvara vegna óvæntra og brýnna mála, svo sem veikinda, slysa og dauðsfalla en einnig geta talsverð lífsgæði falist í því að geta skotist fyrirvaralítið til borgarinnar vegna ánægjulegra viðburða á borð við barnsfæðingar, veisluboða eða landsleiks í fótbolta. Án fullnægjandi upplýsinga um það hvernig Loftbrúin er nýtt í raun er erfitt að meta kosti og galla fastrar greiðslu gagnvart hlutfalli af farmiðaverði.

Hér er þó rétt að árétta að ódýrir miðar með löngum fyrirvara og rándýrir miðar á síðustu stundu eru ekkert náttúrulögmál heldur einhliða ákvörðun einkafyrirtækis sem er nánast í einokunarstöðu á íslenskum flugmarkaði. Fyrirtæki verðleggja þjónustu sína vitaskuld til að hámarka hagnað en kaupandinn hefur þó yfirleitt sitt að segja um viðskiptakjörin.

Íslenska ríkið hefur frá upphafi verkefnisins greitt um þrjá milljarða til kaupa á flugmiðum fyrir um 7,5 milljarða en virðist ekki gera neinar sérstakar kröfur til seljanda þjónustunnar, t.d. um hámarksverð eða jafnvel fast verð óháð bókunarfyrirvara. Hér væri eðlilegt að meta þær margvíslegu leiðir sem aðrar þjóðir hafa farið til að eiga við svipuð vandamál. Íbúar Madeira og Asoreyja greiða til dæmis fast verð fyrir flug til meginlands Portúgals, líkt og íbúar Korsíku til meginlands Frakklands og íbúar Sardiníu til meginlands Ítalíu. Í Vestur-Ástralíu samdi fylkisstjórnin árið 2022 við flugfélögin um hámarksfargjöld fyrir íbúa dreifbýlis til Perth og sérstakt hámark fyrir miða á álagstímum og með stuttum fyrirvara.

Stærsta málið í þessu sambandi er þó e.t.v. ekki upphæð eða fyrirkomulag niðurgreiðslna á flugi frá dreifðari byggðum heldur fyrirsjáanleiki í búsetugæðum. Flugfargjöld á viðráðanlegu verði eru lífsgæði sem eflt geta byggð í dreifðum byggðum en slík jákvæð áhrif geta horfið líkt og dögg fyrir sólu ef þau eru háð því hvernig pólitískir vindar blása frá ári til árs.

Þóroddur Bjarnason er prófessor

Greinin birtist fyrst á vefsíðu hans, landsbyggdalatte.substack.com